提案提出单位：中国电子商务法律网www.chinaeclaw.com
                   （2003-9-13）
     
  自从2000年移动与联通推出短信息业务以来，其以惊人的速度发展壮大，创造了“拇指经济”的神话。但是在短信息风光无限的背后，也暴露出诸多扰乱社会秩序、侵害他人合法权益的问题。于是，对短信息进行立法管制就成为一个的重要的课题。当然，这里的立法是指广义的立法，也包括法规和规章乃至地方的立法。
    从当前的立法状况看，我国制订的《著作权法》、《全国人大关于维护互联网安全的决定》、《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》等对网络信息传播、电信运营活动、互联网信息服务行为等都进行了规范。但是，由于短信息的传播方式相当灵活，应用范围非常广泛，应用模式又各不相同，有的企业把短信息服务作为盈利的模式之一，有的企业把短信息作为企业经营信息管理传播的重要渠道，有的企业则把短信息作为甄别假冒产品的重要手段，除网络服务经营者外，电信服务经营商、广播电台、电视台等相关媒体及很多IT企业也都参与到了短信息的传播推广中来，这些都给法律法规规范短信息服务带来了一定的难度。我国的《著作权法》第十条和《全国人大关于维护互联网安全的决定》规范的是笼统的信息网络传播行为和互联网传播行为，不能完整地覆盖短信息领域，而《中华人民共和国电信条例》和《互联网信息服务管理办法》作为调整电信经营活动和互联网信息服务活动的综合性法规，难以对短信息通信这种具体的通信方式进行具有针对性的规范和调整。同时，由于这些法律法规制订之时，短信息通信尚处于发展的初期，客观上也不可能作为一种普遍性的公众通信方式进入立法者的视野。

我国短信发展中存在的主要问题
    短信息在给人们的生产和生活带来极大便利的同时，也存在着不少的问题。从当前的情况看，短信息通信中存在的问题主要表现在以下几个方面：
    第一，通过短信息传播含有法律、行政法规禁止的内容。例如，利用短信息发送含有危害国家安全、损害国家利益、破坏民族团结、扰乱社会秩序、宣扬封建迷信、散布淫秽及色情信息、卖淫信息等不利于国家安全和社会稳定、侵害他人合法权利的信息。短信息的便捷性和低价位使得这些信息能够在较短的时间内广泛传播，给国家和社会带来严重的危害。
    第二，通过发送短信息对他人进行骚扰，干扰他人的正常生活，侵犯他人隐私权、名誉权等合法权利。短信息发送者通过发送含有辱骂或者挑逗等具有攻击性内容的短信息，对短信息接收者实施侵扰。由于短信息具有接收的被动性的特点，用户往往无法对短信进行筛选，这就使一些人可以利用短信对他人进行辱骂和攻击，被害者的权利受到了严重侵犯，却往往没有有效的办法来惩处加害人，不像电子邮件那样具有拒收指定用户发送的短信息的功能，因此短信息的接收者往往难以有效地采取保护措施。
第三，短信息传播中包含有侵犯他人著作权、商业秘密等知识产权的内容。
    第四，利用短信息对他人进行诈骗，骗取他人钱财。手机的用户基本上都收到过诸如“恭喜中奖”“低价拍卖”之类的信息。当有些用户信以为真，信息的发送者就会以支付手续费等手段骗取钱财。这样的案例屡见不鲜，不仅侵害了受害者的财产权，也对社会秩序造成了很大了危害。除此之外，还有的信息内容提供者利用短信息定制服务骗取短信息定制者的钱财。
第五，在短信息使用和定制中短信息发送方的欺诈、诱骗、不透明等行为。为了满足用户的需要，许多网站通过用户自愿订阅的方式来为其提供特制的短信息。但是在这过程中，也出现了一些违法的行为。有些短信息内容提供者在用户不知情的情况下，“强制”提供服务。很多短信息内容提供者提供的收费信息服务是“订阅容易退订难”、“退订之后收费依然”。还有的未对短信息收费服务作明确表示，诱骗对方手机号码强行发送大量短信息，在短信息定制服务中缺乏更改机制，等等，这些行为和做法都直接损害了消费者的合法权益，产生了大量的投诉。
    第六，盗用他人的电话号码或互联网短信息服务相关账号申请某些短信息服务或者进行其他违法活动。有的人盗用他人的电话号码进行用户注册。注册成功以后，为自己定制某些信息内容或者申请使用某些服务项目。由于所注册的手机号码或者互联网服务账号为他人的号码，其使用费就在被盗号码者不知情的情况下转嫁到被盗号码者的身上。还有的人在盗取他人的电话号码或者信息服务账号后，假冒他人名义恶意地发送短信息，破坏他人名声。
    
解决短信息问题的建议
    在短信息经济和相应的投诉、法律问题同时高速增长的情况下，短信息的法律规范已经十分必要。要促进短信息服务活动的良性发展，推进短信息服务的健康发展，必须采取积极有效的措施，解决短信息服务过程中存在的各种问题。具体的法律措施可以有：
    （一）明确短信息的界定。对短信息进行立法，首先应当界定短信息的范围。首先，短信息的发送和接收应当通过通信终端。除此之外，互联网也成为一些短信息用户经常使用的一种短信息发送终端。虽然固定电话作为短信息的收发终端现在尚不普及，但已有地方开通固话短信。考虑到短信息通信的未来发展趋势，立法者在对短信息进行界定时，不应仅仅局限于移动短信息，还应考虑到通过固话终端收发的固话短信息。其次，短信息的外在表现形式不应限于文字形式，同时还包括图像形式和声音形式。年前移动与联通推出的彩信和语音短信便属于这两种形式。
（二）明确短信息通信的监管主体和监管方式，对短信息服务活动采取许可管理的方式进行管理和规范。明确短信息服务提供者的资质条件，经营活动准则，服务规范和权利、义务、责任等。
    （三）实现对短信息用户身份的有效掌握。通过对每一个短信息用户进行身份登记，一方面可以在有关机关查处有关违法案件时，为这些机关提供确定的查处对象；另一方面，身份的登记也对用户使用短信息的行为起到一定的约束作用，使用户在编写、发送短信息时更加自律。具体的办法是：每一位手机用户在申请号码时，应当使用其本人的身份证，进行实名登记。我国目前有部分手机用户进行了身份登记，还有相当一部分没有登记，这就为不法分子提供了可趁之机。
（四）规范短信息经营活动，保护消费者合法权益。要求经营者明确短信息的收费服务方式和前提、附带条件等，不得进行含有欺诈性质、诱骗性质的经营活动，在达成收费服务之前，要给消费者以明确的指示和确认的机会，在达成收费服务之后，要给消费者以必要的修正和合理的退出的机会，进行透明化、规范化、合法化经营。规定短信息服务提供者在为用户发送短信息时，应当将发送端电话号码或者代码一并传送，使接收的用户能够了解和掌握短信息的来源，知道短信息的发送者；规定短信息服务提供者对用户的个人资料和短信息内容负有保密的义务，等等。
    （五）完善针对短信息的配套法律法规。在对已有法律法规的修订和扩大化解释中，覆盖短信息这种新的传播新的传播形式，使其能纳入这些法律法规调整的范围中，如《著作权法》第十条的规定和针对该条款的相应解释。此外，在制定新的涉及短信息的法律法规时，充分考虑短信息的特点和具体问题，为短信息的健康发展创造条件并留有空间。
（六）制止有害信息传播的禁止。为了防止有害信息通过短信息通信传播，在短信息立法中列明所禁止传播的信息，并明确规定不得通过短信息传播这些信息。为有效地实现上述目的，在禁止短信息用户通过短信息传播法律禁止传播的短信息的同时，亦应禁止短信息服务提供者为含有上述内容的短信息提供传输服务。
    （七）对短信息使用行为进行规范。为了保证短信息通信对国家、社会和公民个人发挥积极作用，制止短信息通信所带来的消极作用，立法除了禁止用户通过短信息通信传播有害信息外，还应对用户使用短信息的其他违法行为予以规制。如规定不得利用短信息对他人进行骚扰，不得盗用他人的电话号码或互联网短信息服务账号发送短信息，不得恶意地假冒他人名义发送短信息，不得利用短信息进行诈骗、赌博、卖淫等违法活动，等等。
    （八）加强合作提供短信息服务的管理。电信业务经营者与信息服务提供者合作提供短信息服务是当前各短信息服务提供者进行短信息服务的一种普遍形式。为加强对短信息服务活动的管理，在短信息立法中应对合作提供短信息服务的行为作出规定。为防止不具有有效资质的主体跨范围提供短信息服务，在短信息立法中应当规定，合作各方都必须取得短信息服务的有效资质方可合作提供短信息服务。为保证监管机构及时地了解和掌握有关合作情况，还可以考虑在立法中规定电信业务经营者应将其合作者的名单向监管机构报送备案。